宪政天空

议会制度的危机与出路

北京后改革研究所研究员 陈永苗

代议制度中统治与被统治的冲突

代议制是人民自己直接政治行动的纯粹替代品。这里想起来汉密尔顿所说的替代的政治技艺。然而这种替代，并没有彻底解决代表与被代表之间的冲突。代议制很容易演化成，代表对人民实施的大众化控制统治。代表本来是一种服务，结果却反客为主，变为统治。

代表与被代表之间，统治与被统治者之间的矛盾和冲突，是永恒的。美国革命希望通过建立一个共和国，来废除这种矛盾，可是却死灰复燃。这里遭遇到的一个难题是，即使在制度层面废除矛盾和冲突，并且鼓励政治参与，还是无法成功唤起民众的政治热情，大部分的民众，除非少数时候例如外敌入侵，在大部分时间里面，对政治毫无热情，他们关心的是私人领域。在大部分落潮的时间里，是无法政治拯救的。

是不是政治例如民族国家事务，处于太高的位置，而造成民众本来就不想，更不愿意参与。就在民众的身边，在市镇领域，提供一种自治空间来让他们参与。这些事情和公民私人利益或者兴趣相关，更容易参与。这样两个层次都提供了政治参与的可能，民族国家大层面主要给精英，当然也不排除民众，市政小层面主要给民众。而且当非常状态来临时，民众也要参与民族国家大层面。

尽管如此，缺乏海水般潮涌过来的民众参与，革命精神时会失落，政体会趋于腐败。而且必须指出，民众参与和共和精神，就能消除腐败，保持政体稳定，是一种信仰的。可如此也是最大可能的，最不坏的做法。一般而言，行之有效。

表面上不同的现代政治模式都再现出，统治者与被统治者的二元。阿伦特拒绝了代表制这一种现代国家概念的关键范畴。她认为，代表制是一种委托出席的形式，是一种非政治化，它使人处于孤立之中，并丧失行动权。她认为，以政府的统一代替自由、平等的参与者的多样性，实际上是一种剥夺。

在统治者与被统治者的二元中，如何把被统治者带入政治中来，而且使每一个人同时成为统治者与被统治者，这是一个非常大的难题。

统治者与被统治者的二元，就是人民与政府的，革命权与政府的冲突。革命权被等于人民，人民等于反对政府的力量。人民就等于反政府力量，为了回避开这种不利，当战争降临市，必须在政府之外，寻找人民不反对，可以动员人民的政治权威，例如政治宗教，或者国家党。国家党是一个大规模的政治宗教的组织化。

议会制的真理

正如托马对施密特的评论，议会制度不能仅仅当作一种制度设计，而必须是一种政治神学。也就是说，当议会制度被当作一种制度，没有“宗教仪式”，就没有了政治权威，没有人们对它的服从和敬畏。想把代议制取而代之的人，不断展开减法，让代议制仅仅为一种制度，剥夺走其权威，只剩下权力。

当然近代以来，自由主义把代议制放在政治理性主义的基础上，对于古罗马或者希腊而言，是一种减法，神圣性的减少。当神灵从政治中退出的时候，理性就凸现出来，并且把自己神圣化。

霍布斯的利维坦，有两种形式，一个是国王一个是议会。霍布斯倾向于国王，是国王具有人格性，更合适于作为主权的代表。国王在议会中，对内作为议员的伙伴，对外是主权的象征，这样就让议会制度，保留了浓厚的政治神学气氛。霍布斯给留下的难题是，没有一个人格神，民主制度是否不会堕落。罗伯斯庇尔在法国大革命中面对了这个难题。

可是正如罗伯斯庇尔把理性神圣化的困境显示，理性与神圣化，有一种不可克服的张力，造成自由派哲人对民众的暴政，民众离不开神圣化，可是理性神圣化有限，而且对民众，除非用国家暴力对他们形成威慑和恐惧，否则不足于在社会契约外围形成服从。也就是说民众无法基于社会契约，而知识分子也才有可能，即使知识分子内部，例如宪政团体共济会，也是一种哲人宗教，也把理性神秘化了宗教化了，是不是基于社会契约都成问题。

当理性作为政治根基，那就是把理性等同于自然法，植入人们心中，这样因为人们都有自然法，都可以有自由意志，所以是平等，独立的。当理性需要人格化为神，那么理性就不在于人的心中，而在于人之外。理性在于人心中，人对良心的敬畏，这个方法，并不足于用来调整城邦或民族国家中的复杂关系。所以理性必须升到星空中，高于人，与威不可测命的运之神合二为一。

政治中的神灵，就是一个命运之神，一个守护神。而因此在基督教中，有政治与信仰的二分。信仰中的神，不可言说。从圣经中来理解，例如约伯记中绝对主权的上帝，大致就是一个命运之神。

当理性上升到命运之神的位置，就让人屈从。可是理性的屈从，是让民众服从于哲学家，而对上帝的屈从，是民众服从于先知，这里就存在一个比较：哲学家与先知在政治中的优劣。首先哲学家很难自我约束，而先知可以。其次，对上帝的屈从，在于每一个人自己心中，在其他人面前，尤其在政治精英面前，提升了人自己。再者，如此可以对政治精英统治进行摧毁，让政治精英服务与民众，而且不会异化，人民有革命权。不管是理性统治与还是神灵统治，强调哲人，会激化他们与民众的矛盾。

应该说必须把柏拉图放到希腊神话背景中，放到希腊政治宗教中来理解，而不是把它当作开山始祖的哲人。当哲人对准神话，褫夺了神话的真实性，政体的腐败进一步加剧。在希腊政治宗教中，哲人转化为先知或者捍卫者，才能改良拯救政体。只有哲人自己从政治宗教中独立出来的时候，要成为新纪元的奠基者，就爆发了革命。

议会制的危机

爱德华.甄克思的《政治史》中说，从希腊开，代议制是一个纳税机构。在希腊、古罗马的原始议会与民主政治无关，不过是一个征税的机构罢了。

议会成为代议制机构，依赖于上下院的合一。上院是国王的咨议机关，带有司法院的性质，下院是对地方领主作为代表，代表人民的地方。下院还是有征税机构的含义。英国和法国大革命前夕，国王召开国会，就是要他们讨钱。从表面上看，是下院代表人民（其实是第三等级或资产阶级），构成民族主权，而暗地里是上院作为最高的司法机关，议会高等法庭，掌握最高的司法权，才能为民族主权的化身。下院与上院代表人民，一明一暗。

意大利学者西德尼.索尼诺在1897年的文章《回到1848年宪法》中对议会制的危机，说得颇为经典，议会制政府在整个欧洲大陆均受到质疑，因为它没有真实地体现民族总体利益，在几乎完全是建立在选举基础之上的政府中，在公共事务的高层领导机构中，缺乏对集体利益的代表，相反，反映个人或地方利益的集团却占据了统治地位。

对议会制的敌视，建立在如何赋予统一的公民社会以何种价值，以及如何组织一个真正的民族国家这个问题之上。议会制丧失了17世纪政治神学，缺乏政治宗教或者尚未成功的建立政治宗教，让政治走在“去上帝化”路上，则必然遭遇如此困境，对总体国家利益的问题，疏远开来。

当人们共同敌视议会制，并且相信应该行动起来，都在诉诸于暴力，祈求凯撒的出现。这是一种困顿中的必然性，只能说明一种渴望，而并不能说成是一种出路。诉诸于暴力祈求凯撒，说明对议会制的敌视，并没有取消议会制的正当性。

前者是激情与渴望，后者是一种政治理性主义，高于前者。诉诸于暴力祈求凯撒，就想吃黄连的哑巴，自己心中的强大激情，无从上升到普遍性，于是急躁撸袖子。应该说，从议会制的登台开始，到今天，议会制的理性地位没有消失，对议会制的敌视从来也没有消失，即使在二十世纪前半夜成功颠覆过，但是后来逐渐被扭转过来。

议会制本身成为绝对主权，那就取消了民族国家教会，排除了政治宗教。民族国家的生成，是建立在一个教会城邦之上，而民族国家的主权，按照《罗马书》的描述，与教会一样，来自永恒的上帝。这是至上而下的。与罗马教会的权威一样。这样的主权，只有在民族国家作为一个教会，才可以理解。

主权从上帝移到人民那里，是一次对民族国家教会维度的褫夺。然而当行政官僚意识形态占据了统治地位，官僚军事国家的形成，把政府和国家弄成二位一体，这时候政府就彻底成为世俗的上帝，在政治层面的上帝与人民，都成了政治压迫的道具。官僚军人与人民之间，是嵌在的敌我之分。

强大的总体国家，要求有对抗性政府。国家就意味着人民，人民就意味着革命权。对政府的对抗，不仅来反对党，而且更来自人民以政治自由和政治权利的方式的对抗。政府就是人民的敌人，必须以一种仇视的眼光，来盯住官僚军事的政府，必须把国家拉到人民一边，而不能够政府和国家弄成二位一体。同时借助于公务员体制的稳定和政治家的轮替，使政府随时可以组成，而且不会丧失行政效率。

议会制度的没落，与政治参与的扩大，密切联系在一起。19世纪下半叶，欧洲的进步力量曾为扩大选票权和实行普选而战斗，当时曾经设想，会形成一种对社会问题了如指掌，对国际问题十分关注，并且能够对不同政治纲领做出选择的全国性公众舆论。而事实正好相反，公众舆论掌握在特权集团手里，使总体利益无法在议会中通过。

在1848年前，议会中讨论的，是资产阶级内部的事情，而1848年资产阶级与社会主义底层之间的阶级斗争，要进入议会。这些接近于内战和革命暴力的矛盾，置资产阶级于不利地位，使议会本身无法承载。过去议会能承载资产阶级内部的政治矛盾，通过讨论发现真理，而如今却被撕裂了。过去议会制的良好运行，依赖于市民社会与国家的分野，如今市民社会要冲破，并且涌入政治舞台。

  　萨比奈写到，把投票权扩大到为数可观的工人们身上，这意味着政治机构是一个更广泛的社会结构的一个部分，这个更广泛的社会结构，在很大程度上决定政治机构的运转。也就是国家被融入市民社会之中。施泰茵说，议会是社会籍以控制国家的机关。秘密投票被看成国家意志被社会淹没的真实标志。市民社会淹没国家，同时政府借助于国家控制了市民社会。

代议制无法阻止望天上看，但是它想确保这一点：当一个人往天上看的时候，他看不到议会。代议制不能赋予自己神圣品质，当然对于资产阶级而言，基于财产权的精神，可以做到政教分离，灵魂生活归个人自己，道德伦理归公民社会。代议制并没有排斥，相反需要政治宗教。

然而这对社会主义底层力量来说，是艰难的。他们需要基督灵魂的凯撒。社会主义的底层力量要冲上政治舞台，那么代议制对他们来说，是不方便的。他们对代议制憎恨绝望，是因为对议会制寄托希望过，但是他们对代议制要求更多的，当社会主义底层力量往天上看的时候，要看到议会，或者看到议会时，就要看到基督灵魂的凯撒。

国家党

19世纪的政治学著作曾十分强调法学意义上的国家概念，把国家和政府区分开来。议会制的危机造成政治领导权从议会上手，转移到国家党手上。在理想层面上，在一个全国范围内组织起来的现代群众运动。在葛兰西看来，国家党就是“现代君主”，它要意识到自己的神圣性和肩负的“无上命令”，要承担“摧毁”敌对组织和吸收同类组织的任务。他认为，在国家中，党要承担起领导职能，也应该承当起教育职能。

国家党要形成，对民众的启蒙，断然不可能诉诸于理性，而只能诉诸于民众的欲望，刺激其内心被压抑的渴望，并且包裹上灵魂的糖皮。

国家党的内部，虽然有强大的纪律来维护，但并不是同一质的。而有内外两层，内层是一个准宗教组织或者黑社会，而外层是大众组成的十字军士兵。知识分子与知识分子，可以是同质的，而知识分子与民众之间，军官与士兵之间，除非是在战争中否则进入和平时期，就是异质的，有潜在的敌我冲突。如果军官不具有启蒙知识分子的性质，那么就不会有这种冲突。古典中的将军与士兵之间，是友爱的共同体。

   国家党的形成，一开始就是为了拯救议会。也就是说，这里很清楚，国家党是手段，而议会制是目的。这种手段和目的之间的关系，在魏玛宪法中很清楚。正如施密特与海德格尔，加入纳粹，是为了成为“素王”引导纳粹，他们都是想当领袖的领袖，导师的导师，结果反而为纳粹背书。

国家党最后反客为主，谋杀了议会制。国家党理论从来没有颠覆宪政，那么不管后来变为如何强大，走到多远，甚至突破了宪政底线，都说明是一种病变，而不是出路。是把砒霜当饭吃。从政治力量的角度来看，如果没有权威，令政治力量屈服敬畏，议会就是一个花瓶。那么问题就在于，如何让议会有权威，并且对不敬畏议会的政治力量进行惩罚。

施密特追溯了政党的变迁历程，在议会良好运行的时代里，政党并非固定组织，也没有发展成等级式的，永久的和组织化的社会复合体。政党的理念基础是，自由宣传和公共舆论，由于这个缘故，它就并不寻找某一特殊群体的特俗利益，而是在民族统一体的框架内促进统一的国家意志的形成。不同政党的对立，不是造成多元主义的撕裂，而是促进国家利益的彰显。

不过，政党的实际活动逐渐偏离了这一政党理念。直至完全改变了政党的前提，目标、结构和性质。政党广泛渗透到宗教、经济、教育、文化等领域中去。成为有其自身的全局行动纲领的固定组织，它在议会中的一切表现，均由特定的社会和经济利益驱动，由于社会上存在着为数众多的异质群体，而这些群体又透过政党机制向议会伸张其利益诉求，将议会变成了各种冲突利益博弈，角逐的中心场域，而不是国家利益形成的场所。

在现代社会中，政党力求扩展到自己纲领所规定的范围以外，并渴望成为国家。正是这种越界的企图，各个政党扩大自己党员人数，并且都以国家利益的名义。一切政党都是为了维护特殊利益而组建的，但是他们都有喜欢把自己说成是与全体公民结为一体的，标榜自己是以大家的名义，为大家的利益而工作。

把私人利益普遍化，然后预设私人利益与国家利益一致，这种混乱的情形，类似于霍布斯、博丹所面对的宗教战争。一个用上帝的名义，为自己的血气、利益、特权而搅起战争，而另外一个用民族国家的名义，为自己的血气、利益、特权而搅起战争。从上帝到民族国家，把民族国家当做上帝，帮助霍布斯、博丹消解了宗教战争的正当性依据。然而问题还在，以民族国家的名义，照样可以发生宗教内战，一个用基督教神学，一个用世俗神学而已。惨烈程度更小，因为诉诸于议会，而不是暴力。当然如此，如果诉诸于暴力，惨烈程度更大。

他们总是宣布要把人民从少数人的奴役中解放出来。这已经不再是日常政治，而是革命。而且事实上，也确实存在用一种新的公正秩序取代旧的不公正秩序的渴望。这种新秩序的渴望，从19世纪末，到二十世纪上半叶，是一个强大而骚动，但却是无法落地生根的洪流，表现为无止境的批判，和最强烈的意图伦理，却是虚无主义的，不是一种政治技艺。当政党攫取民族主权，并且在结构和宗旨方面，和国家有相似之处，也就是组成国家党时，仅仅强调要变，变则通，可是能否解决问题，就从来不给于回答，决断的渴望得到满足，并不能够解决问题，有可能带入地狱。

  在国家党这种制度中，国家党会把公民社会与国家、群众需要与通知者决策之间的政党的桥梁的职能归于自己，把自己混同于国家，公民对国家的忠诚，就归于国家党，对国家党忠诚，等于对国家忠诚。国家党之外，没有国家。　

国家党之外，就是国家党潜在的敌人。倾向于取消国家党之外其他人的代表空间，例如取消多党制，限制言论自由，利用现代化手段的宣传和神话移情手段神话自己，然后就是军队流血带来的威慑。国家党把敌我之分，大规模的从民族国家外部引入民族国家内部。

国家党政治理论的形成，基本上没有自觉，相当“边建设边设计”，最后成为高危险违章建筑。我们今天来假设一个最初的设计者，那么可以相信，这仅仅是一种政治试验，是对存在代表制的大胆利用。

没有在实验室中作成功，因为渴望的支配，直接就放到社会中去实施。实验者也丝毫不否认自己是实验，但是通过妖魔化议会制度，把民众陷入绝境和恐惧中，还有通过虚无缥缈的预言和安慰，获取民众的欣然同意。总之把民众心底的魔鬼给释放出来。这是一种渴望的产物，带有极大不确定的政治结果。

在代表者与代表者，精英与民众之间，隐含着灵魂和身体，精神与渴望，长远利益于短期利益的区分，而且代表机制必须能保障代表自己不堕落为后者，符合前者。必须有基督在政治中降临，以调处民众的灵魂和身体，尤其在民主社会之后。对于精英，也是同样，而且必须更甚。精英的自我骄傲是首先必须面对的问题，所以还要有具有凯撒武力的“基督”。

   很奇怪是欧洲的社会主义者率先在讨论议会制度时，遭遇议会制危机的沉重，而古典自由主义者，却沉湎于幻觉，而觉得议会制的危机，很快就过去，只要坚持议会制讨论协商的真理。社会主义者首先提出来，说明社会主义者尽管看到危机不会自动消失，但是还是愿意拯救议会制，或者根本不敢想象没有议会制的政治制度。

   奥尔特加说，现在人们到处都在说议会的坏话，但是在任何重要的国家里都看不到取代议会的尝试，甚至看不到存在着至少在理想上是更为可取的其他政治形势的空想方案。甚至国家党也没有完成这个任务，一会还是作为政治花瓶，再被使用着。

曾转向社会主义的著名法学家拉德布赫鲁仍然相信议会是个剧院。1924年他在《民国宪法的金色光芒》中写道，只要议会控制，那么在现实中，它就不是控制议会本身的倾向，而是控制将可能影响政党的，处于议会以外的圈子利益和声音。这些政党对强制、支配极为敏感。

韦伯的另外一个弟子熊彼特在《社会主义的种种可能性》中认为，民主的扩大，选举权的普及，没有导致更加民主化的政体，而是导致代表权转入政党体系中，当议员不是议会的，为国家利益发言的议员，而是政党的议员，为特殊利益发言，使议会成为橡皮图章，成为傀儡，这一切已经摧毁了议会的原初异议，破坏了它原初计划，使它的活动看起来像个闹剧。

  如果我批评施密特的总体国家复兴，是对民族国家形成初期的政治浪漫记忆，而不是一种审慎的政治技艺，那么今天要回答议会制的存亡与复兴时，如果诉诸于欧洲的社会主义者早期的改良希望，同样是政治浪漫记忆。欧洲的社会主义者没有成功的阻止议会制被国家党替代，民族主权和决断由国家党行使。经历百余年时间，福利国家的出现，比较成功的缓解社会主义的政治压力，议会制的困境，反而不如当初紧张。

  值得面对的是，国家党试图克服代议制中代表与被代表的二元区分，一方面国家党具有国家建制化的取向，另一方面却具有政治运动的品格，甚至使人认为就是政治运动。国家党通过唤起启蒙，使其具有政治运动所特有的朝气与活力的特点，而且必须使之具有获得广泛的社会认同的纲领。

 正如施密特引用霍布斯的凯撒主义论说，当只要凯撒用强力占据了主权，而且可以带来任何政府都要完成的职能，这时候会获得默认。如果再加以神化和美化，不是诉诸于民众的长远利益和灵魂，而是短期利益和身体渴望，那么就会获得广泛认同，形成统一质。

  当然，有一种可能是，通往基督的最近的路，是敌基督，能否由短期利益和身体渴望入门，通过毛泽东式灵魂深处闹革命，臻于民众的长远利益和灵魂，这是只得重新考虑，或者当国家党已成为事实之后，要转型必须考虑的问题。毕竟由凯撒通往共和，是大部分人国家走的路，只有美国例外。

国难时期的政府

意大利政治学家莫斯卡说，不是政治模式决定论了政治阶层的形成方式，而是相反，政治阶层总是采用最合适于它自己的政治模式。所以有什么样的政治阶层，而有什么样的政治模式，这样说来，知识分子老说，有什么样子的民众，就有什么样子的政治模式，是一次转移自己的原罪。应该是有什么样子的知识分子，就有什么样的政治模式。英国美国保留了教多的中世纪遗产，从中世纪沿袭来的法律贵族阶层，其活动采用了宪政的政治模式。

施特劳斯在《德国虚无主义》中说，英国人有着审慎和节制，这种审慎就是因势利导，合理的采纳一些古老永恒的理想：适宜、法治、不流于放纵的自由。它是英国生活的幸运。德国传统正是对源于英国理想的批判，而德国与英国之间的争战，具有象征意义。施特劳斯说，不是德国人，而是英国人，才应当成为帝国性民族。在沃格林看来，美国和英国之所以可以的抵抗德国式虚无主义病菌，是由于他们本质上代表着文明国家传统的最古老、最牢固的传统层面。

当上帝死去，政治宗教没有确立起来，没有保留中世纪的司法宪政主义，代议制就失去了权威，也就是说当议会不再当作最高的法院，或者说没有司法审查制度，议会可以和最高法院结成同盟，就丧失了政治神学的维度，丧失了权威。

在英国，枢密院与议会同一。美国最高法院与国会，一个在暗主权，一个在明主权。并没有什么三权分立，而是中世纪的普通法主权原则：一个绝对主权之下，三种权力在自己领域内是终局的，而三种权力之间均衡。例如培根、霍布斯、韦伯等等，希望扩大国王（总统）的行政权，不外乎是要使之达到均衡。

曾经参与罗斯福新政的哥伦比亚大学公法学教授罗哲士，1932年在弗吉尼亚大学演讲，题目是危机政府，经过修改后，于1934年出版。中国翻译了其中四章，名为《国难时期的政府》，由商务印书馆作为“制宪声中的读物”出版。书中介绍了独裁制度在欧洲的兴起与传播，并相信探讨了欧洲民主政治的妥协与应对，鉴于英国议会政治是各国的典型，英国采取紧急手段组织危机政府，使坚持民主理念的人们，认识到民主并非总是低效和无能，也澄清了英美在搞法西斯主义的误会。

对于后发立宪国家，危机时期能否使用这一套不好说，然而在和平时间，应该为将来的危机时期使用这一套做准备。